9. Infraestructura y acceso: modelos sociales para extender el alcance de Internet

No todo el mundo tiene acceso a Internet, pero de muchas maneras la brecha digital es simplemente un prisma a través del cual se proyectan todas las demás desigualdades, sean éstas por motivos raciales, de género, clase u otros. Esta brecha en el acceso, que existe entre los países en desarrollo y los países desarrollados, es inmensa y continua creciendo. Los países de bajos ingresos tienen el 60% de la población mundial y sin embargo en ellos sólo encontramos menos del 5% de los usuarios de Internet.

La brecha digital es menos acentuada en los países desarrollados puesto que el acceso a Internet se distribuye más equitativamente entre la población. Aún así, los gobiernos emplean importantes sumas de dinero para ofrecer acceso a las personas de menos ingresos y a aquellas que residen en zonas rurales. Aunque el uso de Internet ha crecido con rapidez a partir de una base mínima en los países en desarrollo, este progreso no es paralelo a los avances que se producen en el mundo desarrollado (sobretodo en África). Por su propia naturaleza, los gobiernos de países de menos ingresos no pueden justificar fácilmente una prioridad en el gasto por concepto de acceso a Internet, frente a otras demandas urgentes como el cuidado de la salud.

Dado que las compañías proveedoras de acceso a Internet necesitan obtener ganancias (como lo hacen en otras partes del mundo), dirigen su oferta a clientes que tengan poder adquisitivo, es decir, las personas de la clase media o las empresas. Evidentemente existe una relación entre el costo del acceso y el número de usuarios.

Un principio económico muy sencillo nos indica que los costos más bajos implican costos de acceso más baratos y, por tanto, un número mayor de usuarios potenciales. El ejemplo del costo de una línea telefónica nos ilustra claramente sobre el impacto del abaratamiento de costos. En palabras del Dr. Ashok Jhunjhunwala de IIT-Madras (India), precursor de soluciones de telecomunicación asequibles: "Actualmente el costo (de inversión) para la instalación de una sola línea telefónica es de 30,000 rupias. Para cubrir esta inversión es necesario un ingreso de al menos 1,000 rupias mensuales por cada línea de teléfono. Tan solo entre el 2 y 3% de la población de India puede pagar estas tarifas. Pero si redujéramos la inversión necesaria para una línea de teléfono a 10,000 rupias, veríamos un incremento de 30% en la población que podría adquirirla".

El mismo argumento básico se puede aplicar a los costos de Internet que van inevitablemente ligados a los costos de telecomunicación. El costo de una línea de teléfono suele ser el elemento clave para determinar los costos totales de acceso (véase sección 6.5). En los casos en que las compañías de telecomunicaciones son propiedad del Estado y/o no tienen competidores, el costo de instalación de las nuevas líneas es inevitablemente más alto que el costo de las líneas instaladas por compañías privadas.

Sin embargo, por mucho que los costos se abaraten, el mercado sólo proporcionará acceso a Internet para aquellos que puedan adquirirlo. No obstante el mercado puede hacerse más "horizontal" mediante la oferta de incentivos financieros continuos o extraordinarios. Así se proporcionaría acceso a zonas que de otro modo los gobiernos o organismos dejarían desconectadas. Estas iniciativas de "horizontalización del mercado" ponen Internet al alcance de otras capas de la población y con frecuencia cubren los costos de capital para la instalación de conexiones, e incluso subvencionan los costos de las llamadas rurales.

Más allá de las zonas que pueden beneficiarse de estas soluciones, existen franjas de población empobrecida que no tienen capacidad de adquirir el acceso a Internet o no pueden pagar los precios del mercado. En África, por ejemplo, un gran número de sus habitantes más pobres viven de manera dispersa en las zonas rurales. Dos problemas convergen aquí: no sólo se encuentran entre los más pobres del planeta, pero también están repartidos por pueblos que a menudo son geográficamente inaccesibles. Estas zonas sólo pueden disponer de acceso a Internet si es financiado por un gobierno o por una agencia donante en concepto de costo social. Los argumentos que se presentan para justificar el acceso a los teléfonos serían igualmente aplicables.

Esto ha conducido a un debate acalorado entre los expertos en desarrollo sobre si Internet constituye un medio verdaderamente rentable para hacer llegar los beneficios de la comunicación a las personas empobrecidas de los países de bajos ingresos; personas que viven con menos de un dólar diario. Éstos están muy bien resumidos en un informe del Banco Mundial preparado por Charles Kenny que lleva por título "The Costs and Benefits of ICT´s for Direct Poverty Alleviation".

En lo esencial, su argumento sostiene que, en cuanto a costos, la Internet no es la mejor opción como medio de llegar a las personas. La radio sigue siendo el medio más barato para el individuo y las emisiones radiales llegan a las personas a muy bajo precio y en el idioma propio de éstas. Por ejemplo una estación de radio en el centro de Mali llega a 92,500 oyentes cada año a un costo de apenas 0.40 centavos de dólar americanos por persona. De igual manera, aunque su precio sea mayor que la radio, los teléfonos móviles o de línea fija pueden prestar servicio a más personas a un costo más bajo que la Internet.

Este debate ha tomado forma a partir de las agencias donantes internacionales que han comprobado que el acceso a Internet (a través de los telecentros) se está convirtiendo en una demanda adicional a sus ya ajustados recursos. En palabras de Kenny, "existe un movimiento en la comunidad de expertos en desarrollo que pugna por introducir puntos comunitarios de acceso a Internet que sirvan como herramienta para el alivio directo de la pobreza".

Tanto si aceptamos como si rechazamos esta clase de argumento, la cuestión de fondo consiste en determinar quién debe pagar por el costo social que implica la introducción de Internet en zonas pobladas por personas con muy bajo poder adquisitivo. Vemos una vez más que la cuestión de Internet se convierte en un asunto más amplio que incorpora el debate acerca del papel de los gobiernos. Hasta épocas recientes, las compañías de teléfonos eran propiedad de los gobiernos y cualquier actuación reflejaba las prioridades sociales del gobierno de turno. Por ejemplo, la British Telecom se vio obligada a proporcionar cabinas de teléfono en una variedad de lugares en el Reino Unido. Los gobiernos solían hacer un cruce de subvenciones para estos costos sociales a partir de las ganancias derivadas del monopolio que rendían unos beneficios en el resto de la operación.

El papel de los gobiernos cambia en un mundo donde las compañías de telecomunicación están privatizadas. Al no poder ocuparse de la totalidad del negocio, aquéllos asumen un papel "instrumental". ¿Pero qué quiere decir esta palabra tan apreciada por los consultores? En el contexto que nos ocupa, el gobierno podría alentar al organismo regulador a que establezca un fondo de acceso universal al que contribuyan las compañías licenciadas y que estas contribuciones sean utilizadas para financiar la introducción de Internet en zonas rurales de bajos ingresos.

Por ejemplo Chile utilizó su fondo de acceso universal para realizar concurso públicos de subvenciones en la que las compañías privadas ofertaban para ser proveedores de teléfonos públicos en zonas sin servicio; la oferta con subvención más baja era la ganadora. De igual forma, el organismo regulador de Uganda ha dado en franquicia a la telefonía rural en una zona en particular donde la compañía proveedora del servicio debe proporcionar un telecentro en una parte de la región.

En su papel de facilitador, el gobierno puede alentar la adopción de Internet de las más diversas maneras. La E-rate (programa federal de descuento en telecomunicaciones para escuelas y bibliotecas) constituye otro ejemplo de un enfoque dirigido a las escuelas para conectarse a Internet. Para explicarlo de modo sencillo, este programa iniciado en los EE.UU. consiste en una tarifa reducida acordada para todo el país que da acceso a Internet a las escuelas: con frecuencia esta tarifa está consagrada en la legislación de telecomunicaciones a nivel nacional y es por tanto una responsabilidad del organismo regulador. Una breve descripción de algunos de estos esquemas nos puede dar una idea de cuáles son sus objetivos:

EE.UU.: El programa estadounidense es administrado por una organización sin fines de lucro fundada por el para Schools and Libraries Universal Service Fund). El programa cuenta con seis diferentes niveles de descuentos que garantizan el máximo de subvenciones para los pobres y las zonas rurales. El criterio para determinar la pobreza es el porcentaje de alumnos beneficiarios del programa nacional de comidas escolares que proporciona un almuerzo gratuito a los estudiantes pobres El programa E-rate conectó a más de un millón de aulas en sus dos primeros años de funcionamiento.

Senegal: El Ministerio de Educación y la compañía Sonatel suscribieron un acuerdo que garantiza condiciones preferenciales de acceso a Internet de modo que sea más asequible a las instituciones educativas. Los descuentos varían según el tipo de conexión pero en algunos casos pueden llegar al 75% del precio. También se realizan descuentos sobre los costos de instalación. Sonatel se encarga directamente de facturar a las escuelas. Sonatel y el Ministerio de Educación han nombrado a un coordinador para el programa.

Sudáfrica: La enmienda de la Ley de Telecomunicaciones dispone el establecimiento de una tarifa educacional reducida que al introducirse deberá "estimular y facilitar el uso de Internet en las escuelas públicas. La tarifa educacional reducida permitirá que las escuelas públicas obtengan un 50% de descuento en las llamadas de conexión a Internet así como en los precios de acceso a Internet". Esta disposición introducida en la ley no se ha traducido en la rápida implementación de un programa, pero recientemente se han tomado medidas en este sentido.

La experiencia de los telecentros constituye otra manera de proporcionar un amplio acceso a Internet en los países en desarrollo. Al igual que las cabinas públicas de Internet, ofrecen al usuario la posibilidad de conectarse a Internet (con frecuencia a precios subvencionados) sin tener que adquirir una PC.

Si nos basamos en un estudio sobre telecentros en África realizado por Peter Benjamin del Link Centre de Sudáfrica ¹ , podemos resumir la experiencia y los costos de suministro de los telecentros. Para los centros estudiados, el costo medio para proporcionar estas instalaciones asciende a 250,000 dólares americanos. Estos proyectos ponen énfasis en la participación comunitaria y la sostenibilidad. Sin embargo, hasta la fecha ninguno de ellos ha demostrado ser autosostenible sin la ayuda de financiamiento externo. La mayoría de estos centros son financiados por agencias donantes extranjeras, aunque también podemos incluir los programas nacionales de telecentros de Sudáfrica y Egipto en esta categoría.

Los telecentros comunitarios multipropósito de Nakaseke (MCT) de Uganda se inauguraron en marzo de 1999. Su finalidad es la de introducir y probar las nuevas tecnologías y aplicaciones, así como demostrar el impacto de estas tecnologías sobre el desarrollo de las zonas rurales apartadas. Se realizó un estudio inicial para determinar la naturaleza de las necesidades de información de la comunidad y los servicios requeridos. La financiación provino de los donantes internacionales (60%) y el gobierno nacional (40%).

El telecentro cuenta con ocho computadoras, dos impresoras, un escáner, una fotocopiadora, una videograbadora y televisor, cámara de vídeo y proyector. Sin embargo, existe el problema de las constantes interrupciones del fluido eléctrico. Además del teléfono, el fax y la Internet existe una biblioteca y archivo digital y un interesante programa sobre conocimientos indígenas en el que el personal del centro está documentando recursos sobre experiencias locales en salud y cosechas.

El centro apenas cubre sus costos operativos (subvencionados por la comunidad) pero no se espera que pueda generar los suficientes ingresos para renovar sus equipos dentro de unos años (depreciación) ni tampoco para devolver los gastos de capital iniciales. El centro requirió de un gran apoyo externo a nivel financiero y organizativo y por ello no podría considerarse como un modelo que pudiera aplicarse a otros lugares.

El primer telecentro comunitario multipropósito de África fue establecido en Tombuctú, Mali en mayo de 1998. La compañía nacional de telecomunicaciones Sotelma fue el implementador local principal, junto con otros socios como UIT, ORTF (TV Mali), UNESCO y IDRC. La mayor parte de los fondos de 200,000 dólares americanos procedía de donantes externos. El telecentro piloto está equipado con 11 computadoras. Ofrece servicios de fotocopiado, teléfono, fax e Internet. El telecentro pone un especial énfasis en la formación de los artesanos para que éstos puedan diseñar su página Web para la venta de artesanías. El telecentro ha sido de gran utilidad para los agentes de turismo que organizan visitas a Tombuctú. Los servicios son subvencionados y las tarifas son fijadas por un comité directivo.

En 1999 se establecieron en Mozambique dos telecentros piloto en Manhiça y Namaacha (provincia de Maputo) financiados por la IDRC. Cada uno cuenta con cuatro computadoras, Internet con módem, dos impresoras, equipo de respaldo, teléfono público, teléfono/fax, un teléfono de tarjeta, un retroproyector, una pizarra, TV con video, radio y encuadernadora. Los costos actuales de operación se cubren con los ingresos de operación a excepción de la factura de teléfono. Las conclusiones iniciales señalan que la sostenibilidad económica a largo plazo depende de la existencia de una masa crítica de usuarios y de la adopción de servicios de computación (si se basan los ingresos principalmente en los servicios telefónicos y de fotocopias el centro será sensible a la futura competencia que aparecerá inevitablemente y la inversión principal en el telecentro no sería justificable); es fundamental contar con apoyo técnico, respaldo permanente de los datos (backup) y una formación continua para el personal a fin de promover los servicios dirigidos al desarrollo y la información; como garantía de éxito también es importante la existencia de buenos canales de comunicación con las autoridades y los dirigentes comunitarios, así como la máxima transparencia e información relativa al proyecto.

En Sudáfrica la Agencia de Servicios Universales ha establecido 62 telecentros. Su costo aproximado es de 200,000 rands por unidad

(30, 000 dólares americanos) y la mayoría cuenta con cuatro computadoras, cuatro líneas telefónicas, una impresora, una fotocopiadora y un televisor. La mayoría se encuentra en zonas rurales. Sólo unos pocos son económicamente sostenibles en base a la oferta de cursos de computación, pero han tenido muchos problemas técnicos y de gestión.

Las conclusiones de Peter Benjamin nos permiten definir las limitaciones actuales en el uso de telecentros en zonas de bajos ingresos:

• Los centros suelen ser mejor gestionados si los propietarios tienen una participación en ellos. En algunos proyectos se ha comprobado la existencia de equipos donados que no son puestos en funcionamiento. El instinto empresarial es una fuerza poderosa que contribuye a la eficiencia de un centro.
• Los teléfonos son muy solicitados. El uso de las TIC puede ser implantado pero hace falta tiempo, capacitación y adaptación local.
• Los modelos de empresa sencillos tienen más posibilidades de éxito que los modelos complicados. La idea de centros multipropósito es ambiciosa. La falta de formación extensiva y apoyos hace más difícil alcanzar los objetivos más amplios que se proponen los centros.
• Las computadoras por sí solas no constituyen un servicio de información. Muy pocos telecentros utilizan los sistemas TIC para proporcionar información para ser usada localmente.

En un estudio realizado por Samuel Kyabwe y Richard Kibombo en dos pueblos de Uganda con telecentros se registra un uso de la Internet menor de 5% entre sus habitantes, mientras que el uso de teléfono era de un 30% y el de radio ascendía al 100%.