16. Políticas y temas de regulación

- Monopolios, competencia y servicio universal
- La secuencia de regulación, privatización y competencia
- Flexibilidad de la regulación
- Mecanismo de autorregulación de la industria
- La desregulación
- La independencia reguladora
- Bajando los costos de Internet - los puntos nacionales y regionales de interconexión a Internet
- Regulación regional

Monopolios, competencia y servicio universal

Aunque en la mayoría de países desarrollados se alcanzó casi por completo el servicio universal en los sistemas monopólicos, la situación fue otra en los países en desarrollo. Los usuarios en las zonas urbanas experimentaban grandes retrasos para acceder a un teléfono, mientras que en las zonas rurales la penetración de las redes era muy baja. Esta deficiencia en el servicio universal generó un debate en los países en desarrollo acerca de los pros y contras de la propiedad en régimen de monopolio, lo que solía resolverse mediante el otorgamiento de derechos exclusivos a la operadora titular durante un período de tiempo determinado. Se estableció un período previo a la introducción de la competencia diseñado, en parte, con el fin de ampliar las oportunidades de expansión del servicio universal y, en parte, para permitir que la compañía titular pudiera prepararse para tratar con sus competidores. El servicio universal (determinado por el número de líneas por domicilio o por cada 100 habitantes) puede alcanzarse a través de un monopolio (como en el caso de la mayoría de países de la OCDE) o de la competencia (como se recomienda a los países que actualmente están reformando su sector de telecomunicaciones). El compromiso del gobierno con el acceso universal como un objetivo de su política y la capacidad que tenga el ente regulador para implementarla resultan más importantes que el régimen de mercado en sí mismo¹ Esto es de particular importancia en los países en desarrollo, donde a pesar de los objetivos de servicio universal (expansión de la red e incremento de líneas telefónicas), la tendencia es a enfocarse al acceso universal de las TIC. El acceso universal se centra en el "acceso comunitario" a las telecomunicaciones, especialmente en los lugares donde no es económicamente viable el suministro de líneas domiciliarias.

Eliminación de las barreras en las tarifas de telecomunicaciones

Con la creación de la Organización Mundial del Comercio en 1995 se dio impulso y fuerzas renovadas a las negociaciones comerciales sobre las telecomunicaciones ya iniciadas. Ello condujo en 1997 a la redacción de un acuerdo y otros documentos relacionados que establecían los principios relativos a la competencia, la interconexión, el servicio universal, los procesos de concesión de licencias y la independencia del organismo regulador. Los países firmantes del Acuerdo sobre Telecomunicaciones Básicas han iniciado un proceso que llevará a la eliminación de las barreras comerciales en el sector de las telecomunicaciones y se exige de ellos su adhesión a principios de regulación que evitan que la operadora titular se beneficie de sus estrechas relaciones con el gobierno (que con frecuencia sigue siendo el accionista mayoritario). A partir de la segunda mitad de los años 90, los acuerdos de la OMC abrieron el camino para que las operadoras de telecomunicaciones invirtieran su dinero en los mercados de los países en desarrollo. Estos mismos países en desarrollo hacen esfuerzos por atraer la inversión extranjera tras el decaimiento económico que se inició en el año 2000.

La secuencia de regulación, privatización y competencia

Cuando se inicia un proceso de privatización sin el acompañamiento de reglamentos ni la apertura del mercado a la competencia, el proveedor monopólico está en posición de reforzar su poder y retrasar la expansión de la red. ²

Los inversores tendrán más confianza si se establece una regulación independiente desde el principio; la regulación puede prevenir la creación de barreras para la entrada de nuevos competidores por parte del operador principal, por ejemplo cuando se limita la cantidad de transferencias de números que pueden optar por otro proveedor de servicio o se retrasan los acuerdos de interconexión. La existencia de un organismo regulador antes de iniciarse la privatización incrementa la inversión en telecomunicaciones y estimula la expansión del servicio universal.

Por el contrario, la expansión de la red se verá retrasada si se mantiene el monopolio tras el proceso de privatización. Esta opción, adoptada por muchos países en desarrollo, concede al operador un período de exclusividad para que se prepare para la competencia y para lograr avances en el acceso universal. La privatización es mucho más efectiva si se permite al mismo tiempo la entrada de la competencia.

Flexibilidad de la regulación

(que a menudo ofrecen mensajes de texto) respecto de las líneas de telefonía fija en muchos países. Incluso en los países donde, tras el proceso de privatización, se limitan los derechos de conexión a la red a una o más operadoras nacionales en período de exclusividad, se hace necesario autorizar a nivel local las aplicaciones experimentales que entreguen la primera milla de conectividad y aceleren la conexión universal. Las innovaciones pueden ser tanto organizativas como técnicas. Los modelos de cooperativas locales de telecomunicaciones y el uso de satélites y de tecnología Wi-Fi constituyen ejemplos de éstas. ³

Mecanismo de autorregulación de la industria

La autorregulación por parte de grupos de la industria de las telecomunicaciones constituye una alternativa a la regulación⁴ La industria establece un código de estándares o unas directrices, promoviendo la adhesión voluntaria a su implementación. Se espera, que el cumplimiento de estos códigos incremente la confianza del consumidor en el producto o servicio ofertados. Para garantizar su efectividad, la autorregulación debe ser controlada por la industria y el público debe estar ampliamente familiarizado con los códigos.

La autorregulación surge a menudo como una respuesta a las amenazas que presenta la regulación o la legislación y ocurre más frecuentemente en Norteamérica que en Europa. Pero ésta presenta el problema de ser un proceso cuyo control pasa de manos del gobierno a la empresa privada, sin ninguna garantía de una mayor protección de los derechos del usuario.

La desregulación

La desregulación del sector de las telecomunicaciones permite que una serie de nuevos negocios suministren opciones de entretenimiento y comunicaciones directamente a los hogares y las empresas. Los derechos de tráfico y los cables que conectan a hogares y negocios a los transportadores de larga distancia han emergido como bienes raíces de alto costo. Al incrementarse la competencia en el servicio de telefonía de larga distancia, la captación del consumidor a través de estos derechos de tráfico se ha convertido en un nuevo punto de generación de ganancias. Ello pone en peligro el control de la comunidad sobre los recursos locales y constituye una muestra de los riesgos inesperados que pueden surgir como consecuencia de esta tendencia desreguladora.

La independencia reguladora

Según la UIT, un ente regulador autónomo debe ser independiente de la compañía operadora y de los ministerios del gobierno, tanto en términos financieros como en cuanto a sus estructuras y mecanismos de toma de decisiones⁵

El grado en que el ente regulador es percibido como independiente respecto del control político - y separado de otros organismos de telecomunicaciones - constituye un factor clave en la confianza que los sectores industriales y el público en general tienen respecto de su capacidad de toma de decisiones y de atraer la inversión extranjera. Las disposiciones legales para el nombramiento o destitución de los funcionarios, los requisitos de divulgación de la información y la autonomía financiera son en cierto grado garantía de independencia. Pero el ente regulador debe permanecer vigilante a fin de lograr la independencia en sus funciones, particularmente en los casos en que el gobierno mantiene una participación importante en la operadora de telecomunicaciones.

Bajando los costos de Internet - los puntos nacionales y regionales de interconexión a Internet

El tráfico de Internet entre los usuarios, particularmente dentro del mismo país o región de África, suele ser dirigido a los puntos de interconexión internacionales (proveedores de backbone - IBP) que se encuentran mayormente en los países del G8.⁶ Los servidores ISP locales pagan el costo del enlace físico y de la adquisición del ancho de banda al llegar al destino. Ello produce una situación de subvención oculta a los proveedores de los países desarrollados y consecuentemente hace que se localicen en el Norte los sitios Web de los países del Sur. Como ejemplo de este fenómeno podemos citar a la oficina de la Naciones Unidas en Kenia.

La creación de puntos regionales de intercambio de Internet constituye una manera de abordar este problema, pero ello requiere de un sector de ISP organizado y un ambiente de confianza y cooperación que puede ser promovido por el ente regulador y por una cooperación regional en los temas de regulación.

Regulación regional

La tendencia a la regulación añade una fuerte carga a las limitadas habilidades en TIC que se tiene en muchos países en desarrollo y sitúa a las políticas de personal y de capacitación de los entes reguladores como una de las prioridades en su agenda. Este problema podría aliviarse mediante la adopción de políticas regionales. Recientemente han sido creadas varias asociaciones de reguladores de telecomunicaciones (como por ejemplo la Telecommunications Regulatory Association of Southern Africa (TRASA). Los países del Caribe han llegado incluso a establecer una autoridad reguladora regional.